Revista Brasileira de Educação do Campo
Brazilian Journal of Rural Education
ARTIGO/ARTICLE/ARTÍCULO
DOI: http://dx.doi.org/10.20873/uft.rbec.e10675
Tocantinópolis/Brasil
v. 5
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2020
ISSN: 2525-4863
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A relação público-privado na expansão do atendimento à
Educação Infantil no município de Teresina-PI
Carmen Lucia de Sousa Lima
1
1
Universidade Federal do Piauí - UFPI. Departamento de Fundamentos da Educação. Avenida Universitária S/N., Bairro
Ininga. Teresina - PI. Brasil.
Autor para correspondência/Author for correspondence: carmenlima5@yahoo.com.br
RESUMO. Este artigo objetiva analisar o avanço do processo
de privatização da Educação Infantil na Rede Municipal de
Educação de Teresina, pela via do conveniamento com
instituições comunitárias, confessionais e filantrópicas sem fins
lucrativos. Trata-se de um estudo de revisão bibliográfica de
base documental que se apoiou em teóricos como Adrião e
Borghi (2009), Alves e Silva (2014), Arelaro (2008), Bassi
(2011), Gil (2008), Montaño (2008), dentre outros. Coloca-se
em discussão as contribuições do Fundeb para a expansão da
Educação Infantil e os efeitos desse fundo na expansão do
atendimento a esse segmento da educação por meio da política
de convênios celebrados entre a Secretaria Municipal de
Educação de Teresina (Semec) e o terceiro setor através de
repasses de recursos públicos convertidos em subvenções sociais
por meio de transferências correntes do poder público para
instituições públicas ou privadas de caráter assistencial. Ao final
concluiu-se que o Fundeb foi um marco regulatório importante
que induziu o município a ampliar a oferta de Educação infantil,
bem como, contribuiu com o aumento do conveniamento como
estratégia para se ampliar a oferta e cumprir o que determina a
legislação.
Palavras-chave: Educação Infantil, Conveniamento, Expansão.
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The public-private relationship in the expansion of the
care of early childhood education in the municipality of
Teresina-PI
ABSTRACT. This article aims to analyze the progress of the
privatization process of Early Childhood Education in the
Municipal Education System of Teresina, through the
convention with community institutions, confessional and
philanthropic non-profit. This is a bibliographic review study
that was based on theorists such as Adrião and Borghi (2009),
Alves and Silva (2014), Arelaro (2008), Bassi (2011), Gil
(2008), Montaño (2008), among others. It discusses Fundeb's
contributions to the expansion of Early Childhood Education
and the effects of this fund on the expansion of care to this
segment of education through the policy of agreements
concluded between the Secretaria Municipal de Educação de
Teresina (Semec) and the third sector through transfers of public
resources converted into social subsidies through current
transfers from the public authorities to public or private
institutions of care. In the end, it was concluded that Fundeb was
an important regulatory reference that induced the municipality
to expand the offer of early childhood education, as well as
contributed to the increase of the convention as a strategy to
expand the offer and comply with the legislation.
Keywords: Early Childhood Education, Convening, Expansion.
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La relación público-privada en la expansión del cuidado de
la educación en la primera infancia en el municipio de
Teresina-PI
RESUMEN. Este artículo tiene como objetivo analizar el
progreso del proceso de privatización de la Educación Infantil
en la Red de Educación Municipal de Teresina, a través de la
convención con instituciones comunitarias, confesionales y
filantrópicas sin fines de lucro. Se trata de un estudio de revisión
bibliográfica basado en documentales que se basó en teóricos
como Adrião e Borghi (2009), Alves e Silva (2014), Arelaro
(2008), Bassi (2011), Gil (2008), Montaño (2008), entre otros.
Se examinan las contribuciones de Fundeb a la expansión de la
Educación Infantil y los efectos de este fondo en la ampliación
de la atención a este segmento de la educación a través de la
política de acuerdos celebrados entre la Secretaria Municipal de
Educação de Teresina (Semec) y el tercer sector a través de
transferencias de recursos públicos convertidos en subvenciones
sociales a través de transferencias actuales de las autoridades
públicas a instituciones públicas o privadas de atención. Al final,
se concluyó que Fundeb fue un importante marco regulatorio
que indujo al municipio a ampliar la oferta de educación en la
primera infancia, así como contribuyó al aumento de la
convención como estrategia para ampliar la oferta y cumplir con
la legislación.
Palabras clave: Educación Infantil, Convocación, Expansión.
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Introdução
As mudanças incidentes sobre a
educação desde a promulgação da
Constituição Federal de 1988
representaram, para a Educação Infantil
(EI), uma conquista importante,
constituindo-se na obtenção de uma
legitimidade desse segmento, uma vez que
a EI passa a ser reconhecida como a
primeira etapa da educação básica.
Para Campos (1999), esse
reconhecimento se deu com um certo
atraso, visto que já em meados dos anos de
1970, o Brasil foi palco de uma expressiva
expansão do atendimento às crianças
menores de 7 anos por meio das mais
variadas modalidades de serviços, sejam
privados, governamentais e comunitários.
Assim, o segmento da Educação Infantil
foi o que sofreu uma das mais profundas
reformas.
Esse ambiente contribuiu com o
surgimento de múltiplas redes municipais
de ensino, em sua maioria desprovida dos
insumos necessários para dotar as escolas
das condições mínimas de funcionamento
que justifiquem a sua autonomia. É,
portanto, com esse precário perfil de oferta
da Educação Infantil que a dependência
técnica e política de escolas e sistemas é
reforçada, expondo os municípios a uma
série de dificuldades tanto do ponto de
vista orgânico quanto técnico, que os
tornam incapazes de elaborar políticas
educativas consistentes, obrigando-os a
uma dependência político-pedagógica de
outros sistemas privados de ensino.
Com o aumento da oferta
educacional por parte dos municípios,
induzida pela implementação do Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento da
Educação Básica e de Valorização dos
Profissionais da Educação (Fundeb), que
contribuiu com a redefinição do padrão de
oferta de educação obrigatória,
inicialmente nestes entes federados, a
demanda por educação cresceu de forma
substancial, recaindo, dessa forma, sobre
os municípios as responsabilidades pela
melhoria do desempenho nas escolas,
atraindo, assim, um boom de empresas
privadas que oferecem produtos
educacionais, visando incidir sobre a
ausência de condições objetivas para a
elaboração, implantação e avaliação de
políticas educacionais, passando a intervir
na gestão da educação municipal.
Nesse âmbito levantamos a seguinte
problemática: Como se deu a participação
do setor privado na gestão das políticas
públicas para a Educação Infantil no
município de Teresina e quais as formas de
subsídios públicos ao setor privado foram
empenhadas pelo município, para a
expansão da oferta de Educação Infantil?
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A partir dessa questão, o presente texto
objetiva empreender uma discussão acerca
do processo de privatização da Educação
Infantil via convênios entre as entidades
comunitárias, confessionais e filantrópicas
sem fins lucrativos no município de
Teresina, por meio da Secretaria Municipal
de Educação (Semec).
Para o desenvolvimento do estudo
foram realizadas consultas a fontes
documentais como: regulamentações,
normatizações e Diários Oficiais do
munícipio de Teresina-PI. Os documentos
foram igualmente adquiridos em sites
governamentais e na Secretaria Municipal
de Educação do município em tela. No
primeiro momento foram analisados os
documentos que dão sustentação à política
de Educação, tanto do ponto de vista
macro quanto micro. No segundo
momento, discutiu-se a oferta da Educação
Infantil no município em questão, por meio
das despesas realizadas com a EI,
incluindo as formas de subvenções sociais
e os convênios celebrados a partir da
relação público/privado.
Para Gil (2008) a pesquisa
documental, geralmente, utiliza-se de
registros cursivos, que são persistentes e
continuados. Temos como exemplos
clássicos desse tipo de registro os
documentos elaborados por agências
governamentais.
Na sequência, foi feita uma discussão
acerca do processo de privatização da
Educação Infantil no Brasil, ao tempo em
que realizou-se uma análise acerca da
evolução do atendimento em creches e pré-
escolas da Rede conveniada (Comunitárias,
confessionais e filantrópicas) com o
município de Teresina-PI, com enfoque
sobre os aspectos relacionados à política
voltada para a EI, sobre a expansão da
oferta em creches e pré-escolas e quais as
estratégias utilizadas pelo município para
garantir essa expansão, considerando a
série histórica 2006 a 2016, que
corresponde ao ano anterior à implantação
do Fundeb e à universalização do
atendimento na pré-escola,
respectivamente. Para tanto, foi utilizada a
Base de Dados do Site do Inep para
extração dos microdados do Censo Escolar
de 2006 a 2016; depois de compilados em
quadros, tabelas e gráficos, foi possível
descrevê-los e proceder às primeiras
análises e inferências.
Por fim, procedeu-se a análise dos
dados extraídos dos Diários Oficiais do
município de Teresina-PI, dos quais
identificou-se os repasses financeiros
transferidos pelo município via subvenções
sociais a instituições de caráter assistencial
sem fins lucrativos por meio de
conveniamento que resultaram em ações
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voltadas para a EI, com o propósito de
ampliar a oferta e melhorar o atendimento.
O avanço do processo de privatização da
Educação Infantil
Os avanços legais obtidos pela
legislação vigente não foram suficientes,
visto que, além dos tradicionais convênios
do Poder Público municipal com
instituições sem fins lucrativos para o
atendimento em creches, novos arranjos
vêm se desenhando. Ao analisar o processo
de municipalização do ensino fundamental
no Estado de São Paulo, Adrião e Borghi
(2008, pp. 99-100) consideram que a
…tendência de consolidação de
parcerias/convênios entre municípios
paulistas e a iniciativa privada venha
sendo induzida pelos processos de
descentralização da educação pública
paulista, cuja principal medida foi a
municipalização do ensino
fundamental introduzida no Estado
de São Paulo mais enfaticamente a
partir de 1996.
Cumpre salientar que esse processo
se consolidou com a implantação do Fundo
de Manutenção e Desenvolvimento do
Ensino Fundamental e de Valorização do
Magistério (Fundef), ao priorizar o ensino
fundamental, ampliando, assim, as
responsabilidades dos municípios. Em
análise das consequências de políticas
descentralizadoras para a oferta do ensino
fundamental no Brasil, Adrião e Borghi
(2009) apresentam informações que
indicam alterações nos padrões de oferta
da educação básica na educação pública do
estado de São Paulo gerando, assim,
profundas mudanças tanto na
problematizada divisão de
responsabilidades entre estados e
municípios quanto nas estratégias adotadas
por estes últimos para arcar com tamanha
responsabilidade. Somado a isso, as
autoras consideram, ainda, a baixa
capacidade tributária da maioria dos
municípios brasileiros, que em face disso
possuem uma relação de dependência
econômica com outros entes federados, na
medida em que necessitam de repasses
advindos destes últimos para atender às
demandas relacionadas à oferta
educacional.
A propósito dessa discussão, Cury
(2002) problematiza a política de
privatização no âmbito da educação básica,
ressaltando que o repasse de
responsabilidades entre os escalões de
poderes públicos sem o suporte financeiro
adequado implica redução da capacidade
de atendimento da demanda e acentua que,
nesse âmbito, há sérios comprometimentos
em relação à EI e à educação de jovens e
adultos, pois, para este autor, tais
comprometimentos conduzem a uma
apropriação por parte do setor privado,
especialmente, por meio de parcerias,
convênios ou terceirizações dos espaços
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que, por dever, deveriam ser ocupados pelo
Poder Público.
Arelaro (2008) considera que a
regulamentação do Fundeb contribuiu para
a consolidação da tradição de convênios e
parcerias entre o setor público e privado na
oferta de EI, para o pouco empenho das
esferas públicas em construir alternativas
de atendimento diferentes das que vêm
sendo consagradas como as mais ágeis e
viáveis para o atendimento emergencial
das crianças pequenas, assim como para a
significativa desresponsabilização do
Estado pelo atendimento educacional
direto.
No âmbito da Educação Infantil, os
processos de privatização foram
fortalecidos pela política de financiamento
da educação. Conforme apontam Oliveira e
Borghi (2013), no período de vigência do
Fundef houve aumento considerável no
número de municípios paulistas que
passaram a subsidiar instituições privadas
para a oferta de EI.
Adrião et al. (2009) chama a atenção
para a pulverização da oferta da EI e a
caracteriza como uma das consequências
da transferência de responsabilidade e
gestão da educação para as esferas
municipais, responsáveis pelo surgimento
de inúmeros arranjos que buscam
responder às demandas educacionais (por
acesso e qualidade), sendo redirecionadas a
estruturas pouca aparelhadas e com
insuficiência de recursos nos municípios.
Diante disso, o MEC, a partir de um novo
esforço de regulação, instituiu em 2007 um
programa de apoio técnico e financeiro aos
municípios com piores desempenhos,
desde que aderissem às medidas de
responsabilização (acountability) previstas
no Termo de Adesão ao Plano de Metas
Compromisso Todos pela Educação. Além
disso, o despreparo técnico dos municípios
e o arcabouço legal que regula a gestão
pública – como a Emenda Constitucional
nº 19, aprovada em junho de 1998, e, no
caso dos municípios, a chamada Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF), Lei
Complementar nº 101/2000, que delimitou
os gastos do poder público ao fixar em
60% dos orçamentos públicos os gastos
com pessoal – servem de estímulo aos
municípios pela terceirização dos serviços.
Contribuindo com essa discussão,
Arelaro (2008) lembra que o financiamento
da educação de crianças pequenas via
convênios, em especial de crianças de 0 a 3
anos, é fruto de uma iniciativa proposta
pela já referida EC n° 19/98, que reformou
o Estado brasileiro, restringindo, assim, a
sua ampliação, ao tempo em que
introduziu, pela primeira vez na história
republicana do país, o conceito de “público
não-estatal” como expressão sinônima de
interesses públicos, legitimando e
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incentivando propostas de contratos de
gestão público-privada autorizando, dessa
forma, a transferência de responsabilidades
próprias do poder estatal para a esfera
privada e com o investimento de recursos
públicos.
Nesse contexto de Reforma do
Estado, Peroni (2008) explica que as
estratégias implantadas no país foram,
principalmente, a reestruturação produtiva,
a globalização, o neoliberalismo e a
terceira via apontadas como resposta dos
setores hegemônicos à crise do
capitalismo, bem como a uma suposta
ineficiência administrativa do Estado,
considerado pelos capitalistas como
centralizador e interventor, ao
apresentarem como proposta a lógica
gerencial e mercadológica. Tais reformas
foram orientadas pelas mudanças no
padrão de organização da sociedade
capitalista, adaptadas para um conjunto de
reformas que envolveram o Estado, o
desenvolvimento e as políticas de cunho
social. Logo, as reformas, implementadas
em mais de uma década, não se deram
isoladas e nem mesmo simultâneas.
Essa concepção é compartilhada
também por Adrião e Borghi (2008), que
identificam, ainda, três estratégias que têm
orientado as reformas do Estado brasileiro,
quais sejam: privatização, terceirização e
publicização. Tudo isso se traduz na
crescente ampliação dos processos de
privatização da gestão de instituições
públicas, mediante a mercantilização dos
serviços educacionais nas mais diversas
formas e modalidades, com o
fortalecimento do papel da sociedade civil
como espaço filantrópico, composto por
empresários nacionais e de empresas
multinacionais no Brasil (Silva & Peroni,
2013).
A setorialização da realidade social
serve para escamotear o caráter
contraditório, ainda mantido pelo Estado,
qual seja, a socialização da produção e
apropriação privada do produto,
reforçando, assim, um Estado a serviço dos
interesses do capital e, ainda, a
transmutação da sociedade civil em
terceiro setor, no qual as organizações
públicas não-estatais protagonizariam
voluntariamente a função social e
constitucional do Estado, via filantropia
(Montaño, 2008).
Entre o segundo e o terceiro setores,
existe atualmente a iniciativa pioneira do
“Setor Dois e Meio”, um modelo especial e
eficiente de gestão de empresas (que
pertencem ao Segundo Setor) para gerar
impacto social (finalidade do Terceiro
Setor), criando um modelo inovador,
denominado de “Empresa Social”. Nessa
perspectiva, tal inovação procura
demonstrar que uma empresa não necessita
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ter como fim exclusivo o lucro. Isso
significa que uma empresa pode ser
socialmente responsável e voltada para o
terceiro setor, enquanto modelo de
negócio, na medida em que seu objetivo
pode ser atender a um especial interesse
social. Assim, “o negócio social exige uma
atividade cujos produtos e serviços
produtivos e lucrativos estejam alinhados
com objetivos sociais. Em outras palavras,
que estejam focados na geração de impacto
social positivo” (Grazzioli, 2015, p. 1).
Exemplo de Setor Dois e Meio poderia ser
uma Escola Comunitária que cobra uma
taxa simbólica por aluno somente para o
custeio referente à manutenção da escola e
ao pagamento dos salários dos professores,
sem, contudo, visar o lucro exagerado para
o setor.
Nesse âmbito, convém destacar que a
expansão da política de convênios entre a
esfera pública e a privada é uma resposta à
ausência do Estado na oferta direta da EI.
Nas palavras de Adrião et al. (2009b), esse
formato de oferta implica total ausência do
poder público no que se refere ao
atendimento a essa etapa de ensino ou na
coexistência de instituições públicas e
privadas sem fins lucrativos subsidiadas
por recursos públicos. Isso porque, de
acordo com Corrêa e Adrião (2010), os
convênios são alternativas de baixo custo
que têm expandido, ocasionadas, por um
lado, pela escassez de recursos públicos
direcionados às entidades privadas, ainda
que sem fins lucrativos, por outro, ao
destinar cada vez mais recursos para essas
instituições, mais o poder público se
esquiva do seu papel de investir e ampliar
sua rede própria.
Essa tendência se confirma em
estudo desenvolvido por Bassi (2011, pp.
122), sobre o financiamento da EI em
creches e pré-escolas públicas e
conveniadas em seis capitais brasileiras, ao
afirmar que era de se esperar que:
...as prefeituras, diante do elevado
custo de manutenção das creches
públicas, não coberto pelo FUNDEB,
e da obrigação legal de atender à
demanda crescente da população pela
Educação Infantil, sejam induzidas a
investir na expansão do
conveniamento – menos oneroso para
os cofres públicos, mas com a
contrapartida de um atendimento
precário.
Particularmente, importa ressaltar
que o conveniamento não está relacionado
à qualidade da educação, mas sim ao
processo histórico de constituição da EI no
Brasil, cuja concepção foi a de que, para as
classes sociais menos favorecidas,
qualquer tipo de atendimento seria
suficiente. Com efeito, os sistemas
públicos de ensino fazem a opção pela
oferta de vagas em creches e pré-escolas
via instituições conveniadas, por
considerarem alternativas de menor custo.
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Consoante Adrião et al. (2014), o
avanço do processo de privatização da EI
no Brasil é uma tendência que vem se
confirmando em vários municípios
brasileiros por meio da transferência de
subsídios públicos para instituições
privadas pelos mais diversos tipos de
arranjos e estratégias, como aquisição de
Sistemas Privados de Ensino para redes
públicas e adoção de assessorias privadas
para a gestão da escola ou de redes
públicas. A esse respeito, pesquisas
recentes, realizadas por pesquisadores do
Grupo de Estudos e Pesquisa em Políticas
Educacionais (Greppe) vinculado à
Universidade Federal de Campinas
(Unicamp), pontuam que, no início deste
século, os estudos acerca da temática se
acentuam, na medida em que novos
arranjos são identificados, nos quais os
subsídios públicos não se restringem a
instituições sem fins lucrativos, mas
abrangem instituições privadas com fins
lucrativos (Domiciano, 2009; Adrião e
Borghi, 2009; Adrião et al., 2009; Adrião,
Borghi e Garcia, 2011; Adrião, Borghi e
Arelaro, 2009). A exemplo disso, o
Programa Bolsa Creche de Piracicaba
i
e o
Programa de Atendimento Especial à
Educação Infantil (PAEEI), popularmente
conhecido como Programa “Nave-mãe”
ii
,
objetos de estudos desenvolvidos por
Domiciano (2009), respectivamente se
constituem em modelos inovadores de
parcerias, uma vez que incluem a
subvenção pública a instituições privadas
com fins lucrativos.
De acordo com o Censo organizado
pela Rede Grupo de Institutos, Fundações e
Empresas (Gife)
iii
, nos últimos dez anos
(2008-2017), a presença de setores
privados vinculados a grandes corporações
atuando no campo educacional foi também
identificada, já que a educação figura como
o principal tema da Rede Gife, cujo
levantamento apresenta crescimento de
11% no período (Gife, 2016). Ainda de
acordo com o referido censo, as ações
executadas ou financiadas pelos associados
Gife, apesar de estarem concentradas na
região sudeste, apresentam uma tendência
de descentralização territorial do
investimento social realizado. O principal
foco de atuação das iniciativas existentes
envolve, em sua maioria, a capacitação de
professores, seguida da adoção de
materiais didáticos e livros, dentre outros
investimentos como construção, reforma
ou manutenção de escolas (Adrião, 2017).
Outrossim, Adrião et al. (2014, pp.
132-133) chamam a atenção para o
surgimento de pesquisas recentes sobre a
temática em estudo, as quais
...identificam novos arranjos, em que
os subsídios públicos não se
restringem a instituições sem fins
lucrativos, mas também abrangem
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instituições particulares, com
finalidades lucrativas. O Programa
Bolsa Creche de Piracicaba, por
exemplo ... ‘inova’ no modelo
tradicional de parcerias, incluindo a
subvenção pública a instituições
privadas com fins lucrativos.
Esses novos arranjos ganharam corpo
após a divulgação, em 2009, do documento
“Orientações sobre convênios entre
Secretarias Municipais de Educação e
instituições comunitárias, confessionais ou
filantrópicas sem fins lucrativos para a
oferta da Educação Infantil”. Tal
documento constitui-se em instrumento de
normatização, orientação e regulação dos
convênios celebrados entre as prefeituras e
essas organizações, cujo objetivo é:
Orientar secretarias e conselhos
estaduais e municipais de educação
nas questões referentes ao
atendimento de crianças de zero a
cinco anos de idade, realizado por
meio de convênio da
Prefeitura/Secretaria Municipal de
Educação com instituições privadas,
sem fins lucrativos, comunitárias,
filantrópicas e confessionais (SEB,
2009b).
Assim, os parâmetros legais para o
repasse de recursos públicos da área
educacional, definindo as obrigações das
instituições conveniadas em relação ao
serviço a ser prestado à população, foram
decisivos na regulamentação da política de
convênios. Isso se deve, certamente, ao
reconhecimento da presença relevante dos
convênios na gestão da política de EI dos
municípios e à necessidade de regulação
pela política nacional (Lima & Silva,
2017). São essas políticas que vêm sendo
implementadas no Brasil, mediante a
utilização de uma série de arranjos ou
estratégias como os convênios firmados
entre o poder público e as entidades com e
sem fins lucrativos, classificadas em:
Comunitária, Confessional e Filantrópica,
conforme Tabela 1 representativa a seguir:
Tabela 1 - Matrículas em instituições de ensino infantil (creches e pré-escolas) da rede privada no Brasil (2006-
2016).
Comunitária
Confessional
Filantrópica
2006
115.620
10.786
453.423
2007
127.063
17.898
486.840
2008
166.200
26.576
483.192
2009
173.492
22.903
463.299
2010
148.113
24.526
468.827
2011
175,466
27.793
460.260
2012
125.747
10.418
433.292
2013
177.460
18.506
549.915
2014
175.441
16.856
570.236
2015
176.512
17.672
572.582
2016
173.522
18.452
577.920
Fonte: Elaborado pela pesquisadora com base nos microdados do Censo Escolar do Inep (2006, 2007, 2008,
2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016).
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A Tabela 1 demonstra que, durante a
série histórica demarcada na pesquisa
(2006-2016), houve uma tendência de
manutenção da política de convênios em
nível nacional com crescimento
progressivo nas instituições comunitárias e
nas filantrópicas, sendo que esse aumento
foi mais significativo a partir do ano de
2013, pós implementação do programa
Brasil Carinhoso (BC), com a criação de
ações intersetoriais de enfrentamento da
pobreza que impactam a creche e prevê a
antecipação dos recursos do Fundeb em 50%
para os municípios que matricularem em
creches as crianças do Programa Bolsa
Família - PBF, conforme MP n° 570/2012.
A pesquisa intitulada - “A
Implementação da Política de Creches nos
Municípios Brasileiros após 1988: avanços
e desafios nas relações
intergovernamentais e intersetoriais”,
desenvolvida por Maria do Carmo
Meirelles Toledo Cruz, em 2017, em 6
municípios brasileiros – Farias Brito-CE,
Horizonte-CE, Sobral-CE, Tarumã-SP,
Votuporanga-SP e Osasco-SP – constata
que em 2012, 2.246 municípios aderiram a
essa iniciativa (40% dos municípios
brasileiros com 261.890 crianças
atendidas, com o recebimento de R$
151.074.200,27 referentes à suplementação
de 50% do Fundeb). Em 2015, havia 5.419
municípios (97%), com 636.711 crianças e
o repasse foi de R$ 405.749.012,69. As
matrículas de crianças do Brasil Carinhoso
representam 10%, 17%, 20% e 21% do
total de matrículas do Censo Escolar no
Brasil, em 2012 a 2015, respectivamente,
indicando um aumento do acesso das
crianças pobres devido à adesão dos
municípios ao BC diferenciada nos
estados. Ainda de acordo com o estudo, o
Piauí foi o estado onde os municípios,
proporcionalmente, mais ampliaram a
quantidade de crianças inscritas no BC de
2012 a 2015 (409%) e Tocantins teve o
menor crescimento (27%) no período
(Cruz, 2017).
Na Tabela 2, apresentamos as
matrículas na Educação Infantil (Creches e
Pré-escolas) em instituições conveniadas,
distribuídas em Comunitárias,
Confessionais e Filantrópicas no período
entre os anos de 2006 e 2016, no município
de Teresina-PI.
Tabela 2 - Matrículas em instituições de educação infantil conveniadas (creches e pré-escolas) da rede privada de
Teresina.
Ano
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Comunitária
83
838
805
874
850
579
348
162
518
247
208
Confessional
115
128
205
193
152
0
0
0
0
0
0
Filantrópica
4.280
4.315
4.403
3.195
3.199
2.826
2.621
2.745
12.763
17.577
11.701
Total
4.478
5.281
5.413
4.262
4.201
3.405
2.969
2.907
13.281
17.824
11.909
Fonte: Elaborado pela pesquisadora com base nos microdados do Censo Escolar do Inep (2006, 2007, 2008, 2009,
2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016).
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Verificou-se que houve regressão no
atendimento da rede conveniada de
Teresina, especialmente nas instituições
comunitárias e confessionais, atestando,
assim, uma perda significativa nesses
espaços, sobretudo no período entre 2011 e
2016, reduzindo em 178,36% o número de
matrículas em creches e pré-escolas,
respectivamente. Já nas instituições
filantrópicas, houve oscilações nas
matrículas com aumento crescente no
período entre 2014 e 2015 equivalente a
37,71% significando um aumento
substancial de matrículas, o que pode estar
relacionado à ampliação de convênios
apoiados na Lei nº 12.722/ 2012, que prevê
o apoio financeiro da União aos
Municípios e ao Distrito Federal para
ampliação da oferta da Educação Infantil,
contribuindo dessa forma com a expansão
desse atendimento.
Nessa direção, Alves e Silva (2014,
pp. 153) analisam o contexto de
implantação do projeto neoliberal nos anos
1990 e seus efeitos na reforma do Estado,
que implicaram a introdução de processos
de privatização de serviços apoiados no
discurso da necessidade de melhorar a
eficiência e a eficácia das instituições
públicas. Assim é que, no âmbito da EI,
esses processos “assumiram uma peculiar
sistemática de operacionalização. Esse fato
ocorreu, principalmente, devido à sua
materialização por meio da adoção de
convênios celebrados entre os poderes
públicos e as empresas/instituições
filantrópicas”. Para esses autores, o que se
vê, atualmente, é uma nova modalidade
que se caracteriza por um modelo de escola
estruturada no público, mas com o
paradigma de gestão da empresa privada.
Repasses, Subvenções Sociais e
Financiamento
A distribuição de recursos públicos
pelo Fundeb, via transferências para os
Estados, o Distrito Federal e os municípios
constituem repasse de verba federal pela
União a estes entes federados, que
repassam a instituições de ensino. Assim
sendo, o poder público redistribuirá os
recursos, conforme os critérios específicos
a cada convênio, às instituições
comunitárias, confessionais e filantrópicas,
sem fins lucrativos, que tenham celebrado
convênio com o poder público.
Com a aprovação da Emenda
Constitucional nº 53 (EC/53/06), que criou
o Fundeb, abrangendo a EI e permitindo o
financiamento do setor privado com
subsídios públicos, esse processo se
intensificou, já que a referida emenda
admitiu, ainda, a inclusão do segmento
creche (crianças de até 3 anos de idade) no
cômputo das matrículas efetivadas nos
municípios, via convênio com instituições
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comunitárias, confessionais e filantrópicas
(Arelaro, 2008).
Nesse sentido, destacamos um
aspecto considerado relevante, que foi a
passagem da coordenação nacional da
política dos convênios da Assistência
Social para a Educação (SEB, 2009a), bem
como o financiamento da EI incluindo as
creches, o que impactou a oferta dessa
etapa da educação básica por meio da rede
conveniada.
Em relação ao financiamento da EI,
vale ressaltar que o percentual de repasse
provenientes dos recursos do Fundeb,
repassados pelos Estados, Distrito Federal
e Municípios às instituições conveniadas a
ser aplicado pelo município, na forma dos
convênios firmados, é referente à parcela
de 40% do Fundeb.
É importante salientar que conforme
prevê o art. 3 do Decreto nº 6.253 de 13 de
novembro de 2007, dentre os critérios
estabelecidos, existem aqueles de ordem
geral, como o número de matrículas. Desse
modo, a transferência de recursos,
referentes às matrículas em instituições
conveniadas, é realizada para os Estados,
Distrito Federal e Municípios com base no
número de crianças dos segmentos de
creche, pré-escola e educação especial,
informados no último Censo Escolar, da
seguinte forma: Município - matrículas em
creche, pré-escola e educação especial;
Estado - matrículas na educação especial;
Distrito Federal - matrículas em creche,
pré-escola e educação especial (Alves,
2012).
As instituições municipalizadas por
convênios se caracterizam como sendo
instituições do terceiro setor (entidades
conveniadas com o poder público),
envolvendo 14 entidades que mantém
parceria com o município de Teresina, por
intermédio de convênios diversos, sendo
beneficiadas com as subvenções sociais,
conforme tabela a seguir. A Tabela 3
expressa o investimento financeiro por
meio de subvenções destinadas pelo
município de Teresina às referidas
instituições conveniadas (creches).
Tabela 3 - Subvenções sociais.
Ano
Categoria
Valor
Variável
Conveniada
2014
CONV
2.408.477,64
SUBVSOC
Fundação Nossa Senhora da Paz
2016
CONV
2.259.940,80
SUBVSOC
Fundação Nossa Senhora da Paz
2010
CONV
1.246.920,30
SUBVSOC
Clube de Mães do Povoado Tapuia – CMPTAPUIA
2016
CONV
1.089.428,86
SUBVSOC
Fundação Antônio Dante Civiero – Funaci
2011
CONV
965.443,50
SUBVSOC
Clube de Mães da Santa Maria das Vassouras
2016
CONV
193.938,48
SUBVSOC
Centro Integrado da Criança e do Adolescente Cordeiro
do Reino – Cincacre
2015
CONV
178.800,00
SUBVSOC
Centro Integrado da Criança e do Adolescente Cordeiro
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Ano
Categoria
Valor
Variável
Conveniada
do Reino – Cincacre
2011
CONV
177.000,00
SUBVSOC
Fundação Nossa Senhora da Paz
2013
CONV
177.000,00
SUBVSOC
Fundação Nossa Senhora da Paz
2010
CONV
165.656,93
SUBVSOC
Fundação Francisco Falcão de Carvalho - Fundaf
2011
CONV
134.995,00
SUBVSOC
Fundação Nossa Senhora da Paz
2015
CONV
124.800,00
SUBVSOC
Escola Materno Infantil Padre Pedro Arrupe
2010
CONV
113.226,80
SUBVSOC
Fundação Nossa Senhora da Paz
2014
CONV
98.778,68
SUBVSOC
Fundação Antônio Dante Civiero - Funaci
2014
CONV
67.500,00
SUBVSOC
Centro Social Satélite (CSS)
2013
CONV
64.663,84
SUBVSOC
Fundação Antônio Dante Civiero - Funaci
2016
CONV
54.000,00
SUBVSOC
Centro Social Satélite – CSS –
2011
CONV
52.000,00
SUBVSOC
Fundação Antônio Dante Civiero - Funaci
2011
CONV
44.874,11
SUBVSOC
Fundação Antônio Dante Civiero - Funaci
2010
CONV
43.003,31
SUBVSOC
Fundação Antônio Dante Civiero - Funaci
2011
CONV
26.865,80
SUBVSOC
Ação Social Arquidiocesana - ASA
2010
CONV
25.365,91
SUBVSOC
Ação Social Arquidiocesana - ASA
2014
CONV
13.000,00
SUBVSOC
Escola Materno Infantil Padre Pedro Arrupe
2013
CONV
12.000,00
SUBVSOC
Escola Materno Infantil Padre Pedro Arrupe
2011
CONV
10.000,00
SUBVSOC
Escola Materno Infantil Padre Pedro Arrupe
2011
CONV
9.987,70
SUBVSOC
Centro Integrado da Criança e do Adolescente Cordeiro
do Reino (Cinacacre)
2010
CONV
9.363,22
SUBVSOC
Centro Integrado da Criança e do Adolescente Cordeiro
do Reino (Cincacre)
2010
CONV
9.295,85
SUBVSOC
Centro de Assistência e Educação Luterano
2011
CONV
8.536,83
SUBVSOC
Centro Social Pedro Arrupe
2010
CONV
8.006,14
SUBVSOC
Centro Social Pedro Arrupe filial da Associação nacional
de instrução
2010
CONV
7.819,51
SUBVSOC
Associação Madre Cabrini das Missionárias do Sagrado
Coração de Jesus
2011
CONV
6.983,76
SUBVSOC
Associação Madre Cabrini das Missionárias do Sagrado
Coração de Jesus
2013
CONV
5.625,00
SUBVSOC
Centro Social Satélite (CSS)
2015
CONV
4.500,00
SUBVSOC
Centro Social Satélite (CSS)
2011
CONV
4.200,00
SUBVSOC
Associação Beneficente das Senhoras da Cidade Satélite
2011
CONV
3.105,40
SUBVSOC
Centro Social Satélite (CSS)
2010
CONV
2.250,00
SUBVSOC
Centro Social Satélite (CSS)
2010
CONV
2.250,00
SUBVSOC
Associação Beneficente das Senhoras da Cidade Satélite
2011
CONV
1.728,65
SUBVSOC
Associação dos Cegos do Piauí (ACEP)
2010
CONV
1.620,56
SUBVSOC
Associação dos Cegos do Piauí (ACEP)
2012
CONV
500,00
SUBVSOC
Associação Comunitária dos Moradores do Bairro São
Pedro
Fonte: Elaborado pela pesquisadora, com base nos Diários Oficiais do Município de Teresina (Teresina, 2010;
2011; 2012; 2013; 2014; 2015; 2016).
Como pode ser observado na tabela
acima, fica claro que, somente com as
escolas conveniadas, o gasto foi de R$
9.833.452,58 entre 2010 e 2016, período
em que foram realizados os repasses. Com
relação aos valores recebidos por meio das
subvenções, quem mais se beneficiou foi a
Fundação Nossa Senhora da Paz,
instituição Filantrópica sem fins lucrativos
que, mediante o convênio celebrado com a
PMT, recebeu durante o período de 2010 a
2016 o valor correspondente a R$
5.270.640,24. Contudo, tal instituição
oferece Educação Infantil e Ensino
Fundamental. Importa destacar que nesse
período houve um repasse substancial de
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recursos, sugerindo que após a
integralização do Fundeb em 2010, a
implantação da obrigatoriedade da etapa de
4 e 5 anos e a aprovação do PME (2015), o
município tenha ampliado os convênios
com as instituições filantrópicas sem fins
lucrativos, visando com isso cumprir o que
determina a EC nº 59/09 e o referido plano
que estabelece metas de universalização da
etapa pré-escolar até 2016 e o atendimento
de 50% até o 5º ano de vigência do plano
e de 80% até o final do plano.
Nesse âmbito, ao analisar as
condições das creches públicas, Oliveira
(2016) apresenta dados dos Censos
Escolares de 2007 e 2014 sobre as
unidades de EI públicas e conveniadas com
o poder público localizadas em áreas
urbanas e rurais, considerando variáveis
como tipo de edificação, dependências e
equipamentos, a partir dos parâmetros
oficiais que orientam o funcionamento
dessas instituições, quais sejam:
“Parâmetros Nacionais de Qualidade para a
Educação Infantil (SEB, 2006)” e os
“Indicadores da Qualidade na Educação
Infantil (SEB, 2009a)”, ambos
desenvolvidos com o apoio da
Coordenação da Educação Infantil (Coedi),
da Secretaria de Educação Básica (SEB)
do MEC. Após análise dos dados, o autor
constatou, tanto em 2007 quanto em 2014,
uma situação mais precária entre as
unidades rurais, sobretudo as municipais.
Já em relação à rede conveniada urbana, o
estudo apresenta percentuais mais
elevados, quando comparados aos da rede
municipal, em relação a parque infantil,
berçário e banheiro adequado às crianças
pequenas; porém, em contrapartida, pouco
mais de um quinto dos seus
estabelecimentos não fornecem
alimentação escolar.
Oliveira (2016) acrescenta, ainda,
que esse conjunto de informações,
especialmente as dos Censos Escolares,
indica que, de certa forma, as condições
materiais das creches públicas e
conveniadas brasileiras com o poder
público têm melhorado nos últimos anos.
Contudo, os dados disponíveis são bastante
limitados, impossibilitando, assim, uma
avaliação que leve em conta as orientações
dos parâmetros do MEC e um
acompanhamento da ampliação do acesso à
Educação Infantil pública que vem
ocorrendo de forma mais acelerada.
Considerações Finais
O presente estudo empreendeu uma
discussão e análise sobre o processo de
conveniamento entre a Secretaria
Municipal de Educação de Teresina e o
terceiro setor, constituído pelas instituições
comunitárias, confessionais e filantrópicas
sem fins lucrativos.
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Para isso, adotou-se como
metodologia de coleta e análise dos dados,
a pesquisa documental, que se apoiou em
consultas a fontes documentais como:
regulamentações, normatizações, e nos
Diários Oficiais do munícipio de Teresina-
PI, bem como microdados do Censo
Escolar de 2006 a 2016, extraídos da Base
de Dados do Site do Inep.
A fim de compreender as políticas
públicas voltadas para a Educação Infantil,
considerando-a como resultado de
múltiplas influências sociais, políticas e
históricas, fez-se necessário realizar um
breve histórico da Educação Infantil no
Brasil. Foi possível, assim, perceber o forte
caráter assistencial que permaneceu até
1988, com a promulgação da Constituição
Federal, visto que esta passou a reconhecer
a Educação Infantil como um direito
universal para crianças de 0 a 6 anos,
consolidando-se a partir daí um contexto
inovador, com a participação dos
movimentos sociais na luta pelo direito de
homens e mulheres trabalhadores/as terem
seus filhos pequenos cuidados e educados
em creches e pré-escolas.
Destacou-se ainda, a política de
fundos que começou a ser operada a partir
de 1997 com o Fundef, e, posteriormente
com o Fundeb em 2007, na medida em que
a EI configurou-se pela primeira vez no
panorama da política de financiamento
educacional, tendo a vinculação de
recursos assegurada constitucionalmente.
Esse fato anunciou a possibilidade de
trazer para essa etapa educativa inúmeras
contribuições: o aumento de recursos, a
expansão do atendimento, a melhoria da
qualidade, o fortalecimento do caráter
educacional e, sobretudo, colocou-a em
evidência, por um lado. Por outro, induziu
a um aumento da oferta educacional pelos
municípios, sobrecarregando-os e
responsabilizando-os pela melhoria do
desempenho das escolas.
Particularmente, sobre a implantação
do Fundeb em 2007 e a inclusão da EI
neste fundo, os municípios atraíram um
boom de empresas privadas que oferecem
produtos educacionais, objetivando incidir
sobre a ausência de condições objetivas
para a elaboração, implantação e avaliação
de políticas educacionais, além da
celebração de vários convênios com
instituições confessionais, comunitárias e
filantrópicas sem fins lucrativos para a
ampliação da oferta de Educação Infantil,
inclusive intervindo na gestão da educação
municipal (Arelaro, 2008).
Para além das implicações do
Fundeb, outras mudanças se fizeram
presentes na EI no município de Teresina
no período em análise. O processo de
municipalização dessa etapa da educação
básica se aprofundou, com um importante
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crescimento nas matrículas em creches e
pré-escolas e a incorporação, pela
Secretaria Municipal de Educação, da
quase totalidade das pré-escolas
filantrópicas e comunitárias, que eram
conveniadas com a extinta Secretaria
Municipal da Criança e Adolescente
(Semcad). Por certo, esse processo foi
reforçado com as alterações introduzidas
pela Emenda Constitucional nº 59/09, que
tornou parte da Educação Infantil
obrigatória (4 e 5 anos), pelo Plano
Nacional de Educação e, por
desdobramento, pelo Plano Municipal de
Educação.
Por sua vez, esses novos marcos
regulatórios em torno da Educação Infantil
ajudam a compreender, também, alguns
dos fatores que induziriam os municípios
ao conveniamento como estratégia para se
ampliar a oferta e cumprir o que determina
a legislação. No município de Teresina, tal
realidade não foi diferente.
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http://dom.teresina.pi.gov.br/admin/upload
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i
Programa que consiste na subvenção pública a
instituições privadas com fins lucrativos com um
formato de financiamento adotado para a ampliação
da oferta de vagas à Educação Infantil, stricto sensu
e, embora receba o nome de “Bolsa Creche”,
financia tanto a creche quanto a pré-escola
(Domiciano, 2016, p. 21).
ii
Trata-se da materialização da transferência da
gestão de equipamentos públicos de Educação
Infantil ao setor privado, com subsídio público, no
município paulista de Campinas (Domiciano, 2016,
p. 22).
iii
Rede que congrega o maior número de
investidores privados em investimento social no
Brasil (Adrião, 2017, p. 25).
Informações do artigo / Article Information
Recebido em : 07/10/2020
Aprovado em: 03/11/2020
Publicado em: 04/12/2020
Received on October 07th, 2020
Accepted on November 03th, 2020
Published on December, 04th, 2020
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todas as etapas e resultados da pesquisa, a
saber: elaboração, análise e interpretação dos dados;
escrita e revisão do conteúdo do manuscrito e; aprovação
da versão final publicada.
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Conflitos de interesse: A autora declarou não haver
nenhum conflito de interesse referente a este artigo.
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Orcid
Carmen Lucia de Sousa Lima
http://orcid.org/0000-0001-9384-5704
Como citar este artigo / How to cite this article
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Lima, C. L. de S. (2020). A relação público-privado na
expansão do atendimento à Educação Infantil no
município de Teresina-PI. Rev. Bras. Educ. Camp., 5,
e10675. http://dx.doi.org/10.20873/uft.rbec.e10675
ABNT
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